강 내 영 사단법인 시민 정책위원
연구공방 사람 수석연구위원 | 
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"보조금 받으려면 인건비는 빼야 합니다."
"단년도 정산이니까 남은 돈은 반납하세요."
"사업 내용 변경은 사전 승인받으세요."
한국 공익활동 현장에서 수시로 듣는 말이다.
이처럼 한국 시민사회는 지난 수십 년간 양적 팽창을 거듭해 왔으나, 그 이면에는 ‘행정 의존적 성장’이라는 구조적 취약성이 자리 잡고 있다. 비영리민간단체지원법 제정 이후 공적 자금은 시민사회를 활성화하는 마중물이 되기도 했지만, 동시에 단년도 정산과 사전 승인이라는 엄격한 관리 기제는 NPO를 행정 서비스의 ‘단순 수탁자’ 혹은 ‘하부 집행기관’으로 전락시키는 계기가 되기도 했다.
그동안 해 왔던 질문일지 모르지만 다시 질문을 던져 보고자 한다.
"공익활동의 재정은 누가 결정하는가?"
"행정의 예산 항목에 맞추기 위해 조직의 미션을 수정하고 있지는 않은가?"
진정한 의미의 지속가능성은 단순히 '돈의 액수'가 아니라, 그 재원을 통해 확보되는 '활동의 자율성'에서 시작되는 것은 아닐까?
# 재원 다양성, 생존을 넘어 자율성을 위한 토대
비영리 조직의 재원 다양성(Revenue Diversity)에 관한 연구들은 공통적으로 '다양한 바구니에 담긴 달걀'이 조직의 재무적 취약성을 낮춘다고 지적한다. 특정 자금원에 대한 의존도가 낮을수록 외부 환경 변화(정권 교체, 정책 변경 등)에 유연하게 대응할 수 있기 때문이다.
하지만, 다양성은 단순한 재무 전략이 아니라, 외부의 통제와 조건으로부터 벗어나기 위한 ‘자율성 확보 전략’이라는 점에서 더 중요하다.
따라서 NPO의 재원 다양화 전략은 무분별한 자금 확보가 아닌, '미션 중심의 포트폴리오 설계'여야 한다. 환경, 인권, 복지 등 각 활동 분야의 특성에 맞춰 행정 보조금, 민간 기부금, 수익 사업의 황금 비율을 찾아야 한다. 특히 행정 위탁 사업 비중이 높은 분야일수록, 조직의 '정체성'을 지키기 위한 최소한의 자치 재원 확보는 선택이 아닌 필수다.
결국 이 논의는 다시 하나의 질문으로 돌아온다. 공익활동의 재정은 누가 결정하는가.
# 일본 사례가 던지는 시사점: '새로운 공공'과 시민의 결정권
일본의 NPO 정책 변화는 우리에게 중요한 시사점을 제공한다. 2009년 제안된 '새로운 공공(New Public)' 개념은 공공의 영역을 행정이 독점하는 것이 아니라 시민, 기업, NPO가 함께 책임지는 사회적 재편을 의미했다.
공익활동 재정의 결정권이 행정에 집중된 구조에 대해 일본은 재정 지원을 넘어서 공공과 시민사회의 권한 구조 자체를 재설계하는 방식으로 접근했다.
# 교토시, 파트너십을 제도화하다
2005년 4월 1일, 교토시와 교토NPO센터는 "파트너십에 의한 시민활동종합센터의 관리운영에 관한 공동선언"에 서명했다. 교토시가 공공시설을 처음으로 NPO법인에 위탁하면서, 단순한 업무협약이 아닌 '공동선언'이라는 형식을 택한 이유는 분명했다. NPO는 수탁기관이 아니라 대등한 파트너라는 것을 명문화하기 위해서였다.
핵심 원칙은 세 가지다. 첫째, 모든 운영은 시와 NPO의 협의로 결정한다. 둘째, NPO가 관리운영을 적극 개선하고 제안하면, 시는 기존 개념으로 판단하지 않고 실현을 검토한다. 셋째, 운영협의회와 평가위원회라는 이중 거버넌스로 투명성과 책임성을 확보한다.
이는 행정-시민사회 관계를 ‘위탁’이 아닌 협의와 협력에 기반한 거버넌스 구조로 전환하려는 사례로, 공공이 설립하되 시민(NPO)이 운영하며, 행정은 공평성과 리스크 관리에 한해 개입한다.
2020년 요코하마시는 한발 더 나갔다. 시민협동추진센터를 시청사 1층에 배치하여 공익활동을 행정의 심장부에 둠으로써 '주류화'를 선언했다. '지원은 하되 간섭하지 않는다'는 원칙의 공간적 구현이었다.
요코하마시 청사 1층의 요코하마시 시민협동추진센터 @요코하마 시민협동추진센터 홈페이지
# 1% 제도: 시민을 예산 결정자로
일본 일부 지자체에서 시도된 1% 지원제도는 시민이 납부하는 주민세의 일부를 자신이 지지하는 NPO에 직접 배분하게 하는 제도다.
이것은 단순한 보조금이 아니다. 시민의 권리다. 내가 낸 세금의 일부를 어디에 쓸지 직접 결정하는 것이다. 이 제도는 공익활동의 공공재정 결정권을 행정에서 시민으로 이동시키는 장치로, NPO로 하여금 행정의 평가지표가 아닌 '시민의 공감'을 얻기 위해 혁신하게 만든다.
일본의 매칭 기프트 방식도 주목할 만하다. 1990년대 초부터 시작된 이 방식은 원래 기업들이 진행하던 사회공헌활동의 하나인데, 직원이 NPO에 기부를 하면 기업도 거기에 매칭해서 기부하는 방식이다. 기업들이 하는 방식을 지자체에서도 벤치마킹해서 운영하고 있다. 구체적으로는 행정에서 목적성 기금을 조성하고, 여기에 시민과 행정이 함께 참여하거나, 시민의 기부에 행정이 매칭하는 방식이다. 이는 민간의 기부와 공공 재원이 결합되는 협력 방식의 재원 조성 구조라 할 수 있다.
일본 이치카와시 1% 지원제도 설명하는 이미지로, 시민이 납부한 세금의 일부를 직접 선택해 NPO에 배분하는 참여형 재정 구조를 보여준다. @https://participedia.net
# 구체적인 수익 모델과 파트너십의 재구조화
공공 재정 구조의 전환과 더불어, 시민사회 내부의 자립 전략 역시 병행되어야 한다. 즉, NPO의 재정 자립을 위해선 보다 적극적인 수익 창출 전략이 필요하다.
첫째, 관계 기반의 구독 모델(Subscription Model)이다. 단순히 일회성 기부를 구걸하는 것이 아니라, NPO가 가진 현장의 데이터와 전문성을 바탕으로 지원자들에게 정기적인 인사이트와 커뮤니티 참여 기회를 제공해야 한다. 이는 고정 지출을 감당할 수 있는 안정적인 '기초 체력'이 된다.
둘째, 지식 파트너십 기반의 컨설팅이다. SDGs나 ESG 경영에 대한 수요가 높은 민간 기업에 NPO의 현장 경험은 매우 귀중한 자산이다. 기업의 사회공헌 자금을 단순히 '받는' 관계를 넘어, 공동의 사회적 가치를 창출하는 '전문가 파트너'로서의 위치를 점해야 한다.
셋째, 정책 혁신가(Policy Innovator)로서의 위상 정립이다. 행정이 이미 설계한 사업을 대신 수행하는 '공공사업 청부업자'에서 벗어나, 기존 시스템이 해결하지 못한 문제를 가장 효과적으로 해결하는 모델을 먼저 제안하고 공적 자금을 '투자'받는 형식으로 전환해야 한다.
# 그렇다면 한국에서는 어떻게 시작할 것인가
우리도 일본의 실험 모델을 참고한다면, 시민의 선택을 공공이 존중하는 방향으로 나아갈 수 있다. 교토처럼 민관 파트너십을 공동선언으로 명문화하거나, 1% 제도와 매칭 기프트를 시범적으로 도입하는 것부터 시작할 수 있다.
이제 중요한 것은 ‘가능한가’가 아니라 ‘어떻게 시작할 것인가’ 다.
첫째, 지방정부 단위에서 1% 제도와 유사한 모델을 도입하여, 공공재정의 일부를 시민이 직접 배분할 수 있도록 할 필요가 있다.
둘째, 교토 사례와 같이 민관 파트너십을 공동선언 형태로 제도화하여, 행정과 시민사회가 협의와 협력에 기반해 운영 방향을 조정하는 거버넌스 구조를 마련해야 한다.
셋째, 행정과 민간이 함께 재원을 조성하는 매칭형 공공기금을 설계하여, 민간의 기부를 공공 재정과 연계함으로써 추가 재원을 확대하는 협력 기반의 재원 조성 구조를 마련할 필요가 있다.
# 시민이 예산을 결정하는 '재정 민주주의'의 완성
결국 NPO의 재정 패러다임 전환은 '재정의 민주화'를 의미한다. 공익적 가치를 실현하기 위한 자금이 어디서 오고 어떻게 쓰이는지를 결정하는 과정 자체가 민주주의의 훈련장이 되어야 한다. 행정은 사전 통제 중심의 규제를 과감히 풀고 민간의 역량을 신뢰하는 '임파워먼트(Empowerment) 행정'으로 나아가야 하며, 시민사회는 투명한 책무성을 바탕으로 시민의 지지를 재원으로 환원하는 역량을 키워야 한다.
재원의 다양성이 활동의 풍요로움으로, 활동의 자율성이 사회의 혁신으로 이어지는 선순환 구조. 그 구조가 안착될 때 비로소 우리 시민사회는 지속가능한 미래를 직접 주도해 가는 주체가 될 수 있을 것이다.
참고자료
교토시·교토NPO센터, 「パートナーシップによる市民活動総合センターの管理運営に関する共同宣言」(2005)
요코하마시 시민협동추진센터 공식 웹사이트
연구공방 사람 수석연구위원
"보조금 받으려면 인건비는 빼야 합니다."
"단년도 정산이니까 남은 돈은 반납하세요."
"사업 내용 변경은 사전 승인받으세요."
한국 공익활동 현장에서 수시로 듣는 말이다.
이처럼 한국 시민사회는 지난 수십 년간 양적 팽창을 거듭해 왔으나, 그 이면에는 ‘행정 의존적 성장’이라는 구조적 취약성이 자리 잡고 있다. 비영리민간단체지원법 제정 이후 공적 자금은 시민사회를 활성화하는 마중물이 되기도 했지만, 동시에 단년도 정산과 사전 승인이라는 엄격한 관리 기제는 NPO를 행정 서비스의 ‘단순 수탁자’ 혹은 ‘하부 집행기관’으로 전락시키는 계기가 되기도 했다.
그동안 해 왔던 질문일지 모르지만 다시 질문을 던져 보고자 한다.
"공익활동의 재정은 누가 결정하는가?"
"행정의 예산 항목에 맞추기 위해 조직의 미션을 수정하고 있지는 않은가?"
진정한 의미의 지속가능성은 단순히 '돈의 액수'가 아니라, 그 재원을 통해 확보되는 '활동의 자율성'에서 시작되는 것은 아닐까?
# 재원 다양성, 생존을 넘어 자율성을 위한 토대
비영리 조직의 재원 다양성(Revenue Diversity)에 관한 연구들은 공통적으로 '다양한 바구니에 담긴 달걀'이 조직의 재무적 취약성을 낮춘다고 지적한다. 특정 자금원에 대한 의존도가 낮을수록 외부 환경 변화(정권 교체, 정책 변경 등)에 유연하게 대응할 수 있기 때문이다.
하지만, 다양성은 단순한 재무 전략이 아니라, 외부의 통제와 조건으로부터 벗어나기 위한 ‘자율성 확보 전략’이라는 점에서 더 중요하다.
따라서 NPO의 재원 다양화 전략은 무분별한 자금 확보가 아닌, '미션 중심의 포트폴리오 설계'여야 한다. 환경, 인권, 복지 등 각 활동 분야의 특성에 맞춰 행정 보조금, 민간 기부금, 수익 사업의 황금 비율을 찾아야 한다. 특히 행정 위탁 사업 비중이 높은 분야일수록, 조직의 '정체성'을 지키기 위한 최소한의 자치 재원 확보는 선택이 아닌 필수다.
결국 이 논의는 다시 하나의 질문으로 돌아온다. 공익활동의 재정은 누가 결정하는가.
# 일본 사례가 던지는 시사점: '새로운 공공'과 시민의 결정권
일본의 NPO 정책 변화는 우리에게 중요한 시사점을 제공한다. 2009년 제안된 '새로운 공공(New Public)' 개념은 공공의 영역을 행정이 독점하는 것이 아니라 시민, 기업, NPO가 함께 책임지는 사회적 재편을 의미했다.
공익활동 재정의 결정권이 행정에 집중된 구조에 대해 일본은 재정 지원을 넘어서 공공과 시민사회의 권한 구조 자체를 재설계하는 방식으로 접근했다.
# 교토시, 파트너십을 제도화하다
2005년 4월 1일, 교토시와 교토NPO센터는 "파트너십에 의한 시민활동종합센터의 관리운영에 관한 공동선언"에 서명했다. 교토시가 공공시설을 처음으로 NPO법인에 위탁하면서, 단순한 업무협약이 아닌 '공동선언'이라는 형식을 택한 이유는 분명했다. NPO는 수탁기관이 아니라 대등한 파트너라는 것을 명문화하기 위해서였다.
핵심 원칙은 세 가지다. 첫째, 모든 운영은 시와 NPO의 협의로 결정한다. 둘째, NPO가 관리운영을 적극 개선하고 제안하면, 시는 기존 개념으로 판단하지 않고 실현을 검토한다. 셋째, 운영협의회와 평가위원회라는 이중 거버넌스로 투명성과 책임성을 확보한다.
이는 행정-시민사회 관계를 ‘위탁’이 아닌 협의와 협력에 기반한 거버넌스 구조로 전환하려는 사례로, 공공이 설립하되 시민(NPO)이 운영하며, 행정은 공평성과 리스크 관리에 한해 개입한다.
2020년 요코하마시는 한발 더 나갔다. 시민협동추진센터를 시청사 1층에 배치하여 공익활동을 행정의 심장부에 둠으로써 '주류화'를 선언했다. '지원은 하되 간섭하지 않는다'는 원칙의 공간적 구현이었다.
요코하마시 청사 1층의 요코하마시 시민협동추진센터 @요코하마 시민협동추진센터 홈페이지
# 1% 제도: 시민을 예산 결정자로
일본 일부 지자체에서 시도된 1% 지원제도는 시민이 납부하는 주민세의 일부를 자신이 지지하는 NPO에 직접 배분하게 하는 제도다.
이것은 단순한 보조금이 아니다. 시민의 권리다. 내가 낸 세금의 일부를 어디에 쓸지 직접 결정하는 것이다. 이 제도는 공익활동의 공공재정 결정권을 행정에서 시민으로 이동시키는 장치로, NPO로 하여금 행정의 평가지표가 아닌 '시민의 공감'을 얻기 위해 혁신하게 만든다.
일본의 매칭 기프트 방식도 주목할 만하다. 1990년대 초부터 시작된 이 방식은 원래 기업들이 진행하던 사회공헌활동의 하나인데, 직원이 NPO에 기부를 하면 기업도 거기에 매칭해서 기부하는 방식이다. 기업들이 하는 방식을 지자체에서도 벤치마킹해서 운영하고 있다. 구체적으로는 행정에서 목적성 기금을 조성하고, 여기에 시민과 행정이 함께 참여하거나, 시민의 기부에 행정이 매칭하는 방식이다. 이는 민간의 기부와 공공 재원이 결합되는 협력 방식의 재원 조성 구조라 할 수 있다.
일본 이치카와시 1% 지원제도 설명하는 이미지로, 시민이 납부한 세금의 일부를 직접 선택해 NPO에 배분하는 참여형 재정 구조를 보여준다. @https://participedia.net
# 구체적인 수익 모델과 파트너십의 재구조화
공공 재정 구조의 전환과 더불어, 시민사회 내부의 자립 전략 역시 병행되어야 한다. 즉, NPO의 재정 자립을 위해선 보다 적극적인 수익 창출 전략이 필요하다.
첫째, 관계 기반의 구독 모델(Subscription Model)이다. 단순히 일회성 기부를 구걸하는 것이 아니라, NPO가 가진 현장의 데이터와 전문성을 바탕으로 지원자들에게 정기적인 인사이트와 커뮤니티 참여 기회를 제공해야 한다. 이는 고정 지출을 감당할 수 있는 안정적인 '기초 체력'이 된다.
둘째, 지식 파트너십 기반의 컨설팅이다. SDGs나 ESG 경영에 대한 수요가 높은 민간 기업에 NPO의 현장 경험은 매우 귀중한 자산이다. 기업의 사회공헌 자금을 단순히 '받는' 관계를 넘어, 공동의 사회적 가치를 창출하는 '전문가 파트너'로서의 위치를 점해야 한다.
셋째, 정책 혁신가(Policy Innovator)로서의 위상 정립이다. 행정이 이미 설계한 사업을 대신 수행하는 '공공사업 청부업자'에서 벗어나, 기존 시스템이 해결하지 못한 문제를 가장 효과적으로 해결하는 모델을 먼저 제안하고 공적 자금을 '투자'받는 형식으로 전환해야 한다.
# 그렇다면 한국에서는 어떻게 시작할 것인가
우리도 일본의 실험 모델을 참고한다면, 시민의 선택을 공공이 존중하는 방향으로 나아갈 수 있다. 교토처럼 민관 파트너십을 공동선언으로 명문화하거나, 1% 제도와 매칭 기프트를 시범적으로 도입하는 것부터 시작할 수 있다.
이제 중요한 것은 ‘가능한가’가 아니라 ‘어떻게 시작할 것인가’ 다.
첫째, 지방정부 단위에서 1% 제도와 유사한 모델을 도입하여, 공공재정의 일부를 시민이 직접 배분할 수 있도록 할 필요가 있다.
둘째, 교토 사례와 같이 민관 파트너십을 공동선언 형태로 제도화하여, 행정과 시민사회가 협의와 협력에 기반해 운영 방향을 조정하는 거버넌스 구조를 마련해야 한다.
셋째, 행정과 민간이 함께 재원을 조성하는 매칭형 공공기금을 설계하여, 민간의 기부를 공공 재정과 연계함으로써 추가 재원을 확대하는 협력 기반의 재원 조성 구조를 마련할 필요가 있다.
# 시민이 예산을 결정하는 '재정 민주주의'의 완성
결국 NPO의 재정 패러다임 전환은 '재정의 민주화'를 의미한다. 공익적 가치를 실현하기 위한 자금이 어디서 오고 어떻게 쓰이는지를 결정하는 과정 자체가 민주주의의 훈련장이 되어야 한다. 행정은 사전 통제 중심의 규제를 과감히 풀고 민간의 역량을 신뢰하는 '임파워먼트(Empowerment) 행정'으로 나아가야 하며, 시민사회는 투명한 책무성을 바탕으로 시민의 지지를 재원으로 환원하는 역량을 키워야 한다.
재원의 다양성이 활동의 풍요로움으로, 활동의 자율성이 사회의 혁신으로 이어지는 선순환 구조. 그 구조가 안착될 때 비로소 우리 시민사회는 지속가능한 미래를 직접 주도해 가는 주체가 될 수 있을 것이다.
참고자료
교토시·교토NPO센터, 「パートナーシップによる市民活動総合センターの管理運営に関する共同宣言」(2005)
요코하마시 시민협동추진센터 공식 웹사이트